罗志恒 晁云霞 宏观经济 中国经济 财政自给率的两个表象与四个真相

摘要

本报告指出，地方财政自给率低于100%与31省份财政收支差为负并非近年新现象，而是中央转移支付制度和地方举债共同决定的制度设计结果，不代表财政形势好坏。 2026年上半年地方一般公共预算财政自给率为56.3%，较去年同期55.2%高出1.1个百分点；地方一般公共预算收入6.88万亿元、支出12.21万亿元。 从2025年地方财政支出24.4万亿的资金来源看，地方财政收入占50.0%、中央转移支付占41.7%、新增地方一般债占3.3%、统筹资金占5.1%。 分税制改革以来地方自给率常年维持在50%—60%之间，"十四五"时期平均为49.9%。 上半年地方一般公共预算收入同比增长2.7%，高于年初预算增速2.4%，但土地出让收入仍在下行，国有土地使用权出让收入9778亿元同比下降31.5%，两本预算收入合计同比下降3.1%。 报告认为当前地方财政重点不在于自给率高低，而在于化债和房地产持续调整背景下尽快恢复地方发展经济的能力和积极性；上半年地方一般公共预算支出同比增长仅0.6%，与年初预算增长率4.0%仍有较大差距。

主要观点

• 地方财政自给率低于100%是中央转移支付制度和地方举债共同决定的制度设计结果，不代表财政形势好坏，各省份之间也不可直接横向比较

• 2026年上半年地方一般公共预算财政自给率为56.3%，收入6.88万亿元、支出12.21万亿元，较去年同期55.2%高出1.1个百分点

• 2025年地方财政支出24.4万亿元中，地方财政收入12.2万亿（占50.0%）、中央转移支付10.2万亿（占41.7%）、新增地方一般债8000亿元（占3.3%）、调入资金1.2万亿元（占5.1%）

• 分税制改革后中央集中较大财力，2025年中央收入占比43.5%、支出占比15%，地方收入占比56.5%、支出占比85%，中央通过转移支付弥补地方部分缺口

• 财政自给率不可简单横向比较：西藏2025年自给率约10%（收入318亿、支出3102亿），但GDP增长7.0%、一般公共预算收入增长14.7%均居全国第一

• 研判财政形势需综合考虑收支矛盾、收入结构、支出刚性程度、债务风险、资产质量等因素，而非仅看自给率

• 上半年地方一般公共预算收入同比增长2.7%，高于年初预算增速2.4%共0.3个百分点，整体略好于预期

• 土地出让收入仍在大幅下行：上半年地方政府性基金预算本级收入12847亿元同比下降25.6%，其中国有土地使用权出让收入9778亿元同比下降31.5%，两本预算收入合计同比下降3.1%

• 1—5月除上海外其余省份财政自给率均低于100%，上海是唯一超过100%的省份；东部省份自给率明显高于其他省份

• 2025年财政自给率高于50%的省份有9个，分别为上海（85.2%）、北京（79.5%）、广东（76.8%）、浙江（71.1%）、江苏（67.5%）、天津（66.1%）、福建（60.6%）、山东（59.6%）、山西（53.1%）

• 当前地方财政重点在于化债和房地产持续调整背景下恢复地方发展经济能力，上半年地方支出同比增长仅0.6%与预算增速4.0%差距明显，预算完成进度48.0%略慢于时序进度

• 2021年两本预算加总的政府支出占GDP比重为30.6%，去年降至28.6%，若维持2021年支出强度以140万亿GDP计算还可多支出2—3万亿

论述逻辑

• 地方财政自给率长期低于100% → 其根源在于分税制下中央集中财力并通过转移支付弥补地方缺口，2015年《预算法》又赋予地方举债权力 → 因此自给率低于100%是制度设计的结果而非财政危机信号

• 各省发展阶段和战略定位差异巨大 → 财政自给率缺乏横向可比性（如西藏自给率约10%但GDP增速全国第一） → 应从收支矛盾、收入结构、支出刚性、债务风险、资产质量等多维度综合研判

• 建议增发国债转移支付给地方以弥补土地出让收入下行，同时尽快落地储备项目推动支出增速回升 → 恢复地方发展经济的能力和积极性是当前关键

关键展望

• 报告建议增发国债转移支付给地方政府，以弥补土地出让收入大幅下行带来的财力缺口

• 报告建议尽快落地储备项目，推动地方财政支出增速回升，上半年支出增速仅0.6%与预算4.0%差距较大

• 风险提示：土地出让收入增长不及预期；财政支出进度不及预期

推荐标的

• 报告未明确给出推荐标的

关键图表

图1. 2026年1月分省份一般公共预算收入规模

图2. 2026年1-5月分省份一般公共预算支出增速